segunda-feira, setembro 26, 2005

Reforma Política: breve história de um "projeto-travesti"

A tão discutida Reforma Política volta com toda força à pauta do Congresso Nacional na esteira dos escândalos de corrupção que marcam o declínio do Partido dos Trabalhadores como única força partidária dotada do monopólio da ética e dos bons costumes políticos.

Se a agudeza da crise traz consigo a oportunidade para promover mudanças em direção a um novo desenho institucional do sistema político, a direção para que aponta o projeto de reforma política recentemente aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados é a da culatra.

Travestido de mecanismo de fortalecimento das estruturas partidárias – e por conseguinte, falaciosamente apresentado ao eleitor como elemento de fortalecimento da democracia liberal - o projeto de reforma é um modelo acabado de centralização, opacidade, discricionariedade e inoperância.

A iniciativa atenta contra diversos princípios da ordem liberal quando aplicados ao “mercado político”: o direito à livre iniciativa (ou livre acesso à participação naquele mercado), a isonomia jurídica (ou tratamento indiferenciado dos agentes atuantes naquele mercado), o direito de propriedade (apoiado na livre transferência do mandato de representação) e a subsidiariedade (a tendência à descentralização da representação).

Como se não bastasse, o projeto de lei sugere uma série de reformas de institutos específicos que, se combinadas, produzem todo tipo de incentivos espúrios: seleção adversa, oportunismo, comportamentos free-rider (“carona”), moral hazard (“azar moral”) e externalidades negativas de toda ordem.

Para além das disfuncionalidades presentes no projeto, há uma calibração excessiva das expectativas com relação a um processo de reforma institucional que promete transformar canalhas em cavalheiros, trocando-lhes a armadura. A reformulação de regras do jogo político pode ter algum efeito inibidor sobre as práticas dos jogadores, mas não pode alterar diretamente seus valores e preferências. Seu redesenho pode ser considerado exitoso quando se obtém, ainda que marginalmente, resultados mais fidedignos de representação política. Mas o efeito disciplinador que produz sobre o comportamento político dos agentes é, via de regra, decepcionante.

É necessário tomar também em conta que a chamada “Reforma Política” não é uma, se não muitas. Em verdade, trata-se de um conjunto de reformas pontuais em diversos institutos reguladores da competição eleitoral e do balanço de governabilidade, que se inter-relacionam de um modo em que a soma das partes é sempre maior que o todo pretendido.
Portanto, para que seja possível analisar a reforma pretendida em sua integralidade, devemos pousar os olhos em cada uma das partes que a compõe:

Cláusula de Barreira

A chamada cláusula de barreira, marotamente renomeada de “cláusula de desempenho”, é o mecanismo que nega cadeiras legislativas aos partidos que não alcancem um percentual mínimo de representação nacional - fixado em 5% no projeto original votado na CCJ.

Trata-se de um mecanismo de reserva do mercado político para partidos tradicionais que já detém infra-estrutura eleitoral. Incentiva a formação de um oligopólio pelo lado da oferta no mercado do voto, favorecendo os incluídos com uma importante barreira a novos entrantes potenciais (como por exemplo, eventuais novos partidos em formação), tolhendo a livre iniciativa no mercado político e reduzindo o grau de contestabilidade deste arranjo em conluio.

A exigência de desempenho mínimo homogêneo em uma federação marcada pela heterogeneidade tem ainda o efeito perverso de impedir a emergência de partidos com uma agenda de interesses regionais, ou mesmo municipais. Partidos que poderiam prestar serviço a subsidiariedade no campo de jogo do poder central, através da contestação do excessivo centralismo administrativo brasileiro.

Poder-se-ia argumentar que um menor número de partidos com representação nas câmaras legislativas fortaleceria o grau de identificação do eleitor com cada uma das agendas políticas específicas ali representadas. Todavia, a cláusula de barreira inibe exatamente o potencial de representação destas agendas específicas. Porque impedir que um partido com elevado grau de organização no Sul do Brasil possa atuar no cenário nacional como porta-voz dos interesses daquela região ?

Não cabe determinar na prancheta do Leviatã, qual grau de homogeneidade territorial do voto é desejável, e portanto, passível de representação no Legislativo federal. Cabe sim deixar que a proporcionalidade da representação aproxime-se tanto quanto possível daquela produzida pela livre expressão das preferências do eleitor.

Fidelidade Partidária

O segundo instituto cuja mudança está em discussão é o da fidelidade partidária. De saída, já é de se estranhar que o divórcio – quer amigável, quer litigioso - seja coibido no campo político, quando mostra-se corriqueiro no âmbito das relações amorosas.

O projeto de Lei resume-se em duas regras: a) filiação mínima de dois anos ao partido para fins de figuração na lista eleitoral e b) distribuição de cargos legislativos ao quais o que o partido tem direito na Câmara Federal (em especial, na Mesa Diretora) referenciada na proporção das bancadas quando da diplomação. A primeira regra pretende amortecer o troca-troca anterior à eleição. A segunda providência objetiva reduzi-lo durante a fase de composição da Mesa Diretora e Comissões.

Ao senso-comum, o projeto parece meritório. Todavia, é preciso ter em conta que em um sistema de votação proporcional e uninominal como o brasileiro, a exigência da fidelidade do candidato ou mandatário ao partido pelo qual elegeu-se – ou pretende eleger-se – só faz sentido se estiver implícito um grau mínimo de disciplina partidária.

Fidelidade e disciplina partidárias são institutos bem distintos. Se em política, a infidelidade é um ato de divórcio seguido de um novo matrimônio, a indisciplina é um ato de adultério explícito seguido de um rosário de justificativas e promessas.

Do ponto de vista de traído e traidor (partido e mandatário), se o adultério (indisciplina) é contumaz, de que vale a manutenção do casamento através do constrangimento do divórcio (fidelidade). A exigência de tempo mínimo de noivado e a chantagem pecuniária implícitas nas regras de fidelidade “a montante” e “a jusante” são instrumentos precários para ajustar condutas de puladores de cerca inveterados e gigolôs políticos profissionais.

É preciso reconhecer que, da perspectiva do eleitor, a norma da fidelidade pode ser de alguma utilidade, na medida que vê-se reforçado o grau de vinculação “partido-candidato”. Chamado a processar uma imensa quantidade de informações e alternativas políticas, o eleitor poderia optar pelo voto uninominal em eleições proporcionais (voto no candidato, ) como um quase-voto de legenda. Esta proxy pode não parece relevante quando este último está diretamente disponível na urna eletrônica, mas é certo que poderia mitigar um dos mais graves problemas do sistema proporcional: o descompasso entre a expressão das preferências eleitorais reveladas individualmente e sua distribuição proporcional – qual seja, coletiva – do poder político de representação.

Entretanto, ainda que sem perceber, estamos novamente supondo que o sistema de partidos no Brasil guarda algum grau de homogeneidade ao longo de contínuo ideológico. Ou seja, que dois candidatos quaisquer de um mesmo partido disponibilizam ao detentor do direito de escolha eleitoral – você, digníssimo eleitor - ofertas de representação mais similares do que dois candidatos de partidos distintos. Isto é, via de regra, falso como uma nota de 3 reais. Dito de forma ainda mais simples, de que importa o troca-troca de partidos se estes mesmos, do ponto de vista ideológico, não significam muita coisa.

Ademais, cabe considerar tanto a cara quanto a coroa. Em qualquer relação de fidelidade está implícita uma função biunívoca onde estão presentes duas partes envolvidas (para os amantes da matemática, aí estão a imagem e o domínio). Quando tratamos de fidelidade no campo da política-partidária nos inclinamos a inquirir o representante eleito acerca de sua fidelidade à legenda através da qual apresentou-se ao eleitor e obteve seu mandato. Mas falhamos em inquirir a legenda acerca de sua fidelidade aos princípios programáticos, e por conseguinte às diretrizes que orientaram o discurso de seus candidatos, filiados e simpatizantes ao longo do processo eleitoral, e de seus deputados ao longo do processo legislativo.

Como se viu recentemente, pode uma liderança partidária de oposição recomendar ao detentor de um mandato popular legítimo o voto contrário a uma reforma presente no programa de governo apresentado ao eleitor e defendida por este mesmo mandatário junto à sua base eleitoral quando candidato, simplesmente por tratar-se agora de um projeto de interesse do governo ?

Lista Fechadas Pré-Ordenadas

É o instituto prenho do maior potencial de surgimento das chamadas “conseqüências não pretendidas”, apontadas há dois séculos por John Stuart Mill.

O sistema de lista fechada – onde os partidos apresentam uma lista pré-ordenada de candidatos, cabendo ao eleitor o voto na lista como um todo, sem escolha individual do candidato ou reordenamento – é um instrumento de controle das bases partidárias por seus respectivos "politiburos" regionais travestido de fortalecimento do sistema de partidos.
Não bastasse a redução do menu de escolhas políticas colocas à disposição do eleitor pelos partidos ofertantes de representação política, a lista fechada ignora a relação de confiança personalíssima - ainda que unívoca - que existe (ou deveria existir) entre representado e representante, consubstanciada no mandato que se presume (ou dever-se-ia presumir) imperativo.

Para além da redução do menu de opções, quando combinada com o mecanismo de financiamento público exclusivo de campanhas, a lista fechada tem a impropriedade de promover uma radical seleção adversa entre os candidatos que nela se encontram, levando ao topo aqueles que possuem acesso preferencial à fundos privados, agora colocados na mais completa ilegalidade.

De forma geral, estes candidatos são aqueles que detêm condição financeira pessoal privilegiada ou que estabeleceram ao longo de sua trajetória política conexões – perigosas ou não - que permitem levantar fundos adicionais com maior facilidade. São estes mesmos que menos necessitam das posições mais próximas ao topo da lista, caso algum princípio de justiça distributiva eqüitativa fosse pretendido.

Os versados em teoria dos leilões sabem que antemão que tais candidatos estarão incentivados a “comprar” seu lugar no topo, uma vez que agem com financiadores privilegiados – ainda que ilegais – dos gastos de campanha do partido como um todo, bem como dos gastos individuais incrementais não-declarados de cada postulante em particular.

Já os candidatos que porventura tenham ligações com movimentos sociais específicos – inclinados a oferecer uma relação de representação mais fidedigna e bi-unívoca – não poderão ver-se financiados por grupos de interesse legítimo e sentir-se-ao incentivados à vender posições, num leilão de cadeiras ladeira abaixo com preços crescentes.

Fechado o acordo, restará uma centralização sem igual no seio dos partidos políticos, organização de direito privado que detêm um descabido monopólio de acesso ao poder político. O efeito final resultante é exatamente contrário ao efeito inicial pretendido: ao invés do fortalecimento da democracia interna fortalece-se o poder ordenador do cacique regional.

Sempre é possível reconhecer a possibilidade de realização de prévias internas nos diretórios regionais para pré-ordenação da lista partidária através de convenções regionais democráticas onde as identidades e afinidades eletivas sejam preponderantes. Mas será realmente possível crer em tamanho desprendimento de poder por parte das lideranças já estabelecidas ?

Por fim, cabe notar que – quer pelo poder do uso ilegal do dinheiro, quer pelo poder do uso legal da tradição – o sistema de lista fechado deixa o conjunto de partidos ainda mais impermeável ao surgimento de novas lideranças oriundas das bases partidárias ou mesmo da sociedade civil organizada.

Estatização do Financiamento de Campanhas

Sem que seja necessário recorrer aos princípios da ordem liberal, o financiamento exclusivamente público de campanhas é uma das muitas socializações de custos privados travestidas de prioridade nacional de que se tem notícia desde o Brasil Império.
Esta “prioridade” tipicamente brasileira (plena de oportunismo e carente de urgência e relevância) revela uma vez mais o triste e paradoxal cacoete nacional: no afã de resolver por força de Lei, a desarvorada corrupção – tarefa para além da perfeita adequação da norma, mas de sua severa aplicação - procede-se à estatização completa daquilo que já foge ao controle do próprio Estado.

Chutemos para escanteio os questionamentos sobre a conveniência de utilização de dinheiro público para fins de organização da representação política por agentes de direito privado, a secular inversão de prioridades na hierarquização das políticas públicas no Brasil e a esperança de corrigir comportamentos criando instituições à prova de homens. E fiquemos com a pergunta: faz sentido garantir financiamento público para este tipo de atividade, neste tipo de circunstâncias, a luz dos princípios de uma ordem liberal ?

À primeira vista, a resposta é um rotundo não.

Todavia, se admitirmos em alguma medida alguns corolários da chamada Economia do Bem-Estar e aplicarmo-os ao mercado político - como por exemplo a assertiva que “as dotações iniciais de recursos importam no resultado alocativo final efetuado pelo mecanismo de mercado” - então haverá espaço para que admitamos algum financiamento público mínimo, de modo a garantir que as condições de saída na competição pelo voto sejam iguais. Por certo, o financiamento adicional seria de natureza privada: rigidamente auferido, para que seja possível a responsabilização por um eventual ilícito, mas sujeito a proteção do sigilo subjacente a qualquer outra transação financeira sem contrapartida material.

O mecanismo alternativo de financiamento do mercado político que preserva princípios de uma ordem liberal contempla é o financiamento livre e privado de campanhas, com incentivo a que mais agentes participem como ofertantes de um fluxo contínuo de recursos não sujeitos a sazonalidade e ao ciclo eleitoral. Confuso ?

Para enxergar o mecanismo, tente entender o financiamento como um recurso negociado num mercado prévio ao mercado eleitoral: o mercado dos insumos políticos.

Neste mercado, os partidos políticos são agentes de demanda (no mercado dito eleitoral, são agentes de oferta de representação, escolhidos através de uma moeda transacional chamada “voto”) e as empresas e indivíduos financiadores são agentes de oferta. Analogamente ao mercado eleitoral, o mercado de insumos políticos – em especial, o sub-mercado de financiamento – tem sua estrutura próxima de um oligopsônio inverso: há poucos ofertantes de insumos (financiadores) para um número relativamente elevado de demandantes (partidos e/ou candidatos) competindo por recursos escassos (fundos disponíveis para campanha eleitorial).

Para incentivar a livre concorrência neste mercado e reduzir a competição predatória, há duas alternativas não-excludentes: a) amplia-se o número de ofertantes ou b) limita-se a aplicação dos fundos disponíveis obtidos por via da competição (perfeita ou imperfeita) no mercado eleitoral.

Se a teoria neoclássica está correta, somente a primeira alternativa desarma o oligopsônio de financiadores. Para conseguir o envolvimento de uma maior número de agentes na oferta de fundos disponíveis caberia explorar os efeitos de incentivos como isenção de imposto de renda para contribuições continuadas que possibilitem romper este padrão de oferta de financiamento eleitoral.

Convido o leitor a experimentar com disposição redobrada a tediosa leitura dos relatórios do Tribunal Superior Eleitoral acerca do financiamento para campanhas, digamos, presidenciais. Observará que a teoria prescreve providência que se coaduna com a realidade: há neles cerca de 50 a 100 grandes doadores que se distribuem por todos os contendores, ou pelo menos para os quatros candidatos ou partidos que seguem à frente. De modo direto: é pouca gente doando somas muito elevadas.

Portanto, é necessário criar incentivos para democratizar este mercado, reduzindo o grau de captura dos partidos e candidatos por grandes financiadores interessados na realização de investimentos rentáveis. E não simplesmente proscrever do mercado político financiadores privados, tratando-os como grupo portador de alguma anomalia moral por comportarem-se como agentes maximizadores dentro do marco da legalidade.

Limitação dos Gastos com Propaganda em Campanhas Eleitorais

Se a alternativa (b) mencionada anteriormente não desmonta o oligopsônio financeiro ao qual o mercado eleitoral está condicionado, ao menos reduz o grau de dependência deste último com relação ao primeiro.

O que passa desapercebido é a lógica involuntária que subjaz à iniciativa de mini-reforma eleitoral no âmbito do Senado Federal, apresentada como alternativa politicamente viável ao desastrado projeto aprovado da CCJ da Câmara dos Deputados. Novo cacoete histórico se apresenta: emerge como solução nascida do dissenso e da aversão ao risco, o surrado mecanismo de controle de preço, aplicado ao mercado político.

O mecanismo é simples e espúrio. Simples, porque trata de reduzir os usos possíveis dos fundos disponíveis ao invés de reduzir o montante total de tais fundos, gerando um excesso de oferta pela retração na quantidade demandada. Espúrio porque, na esperança que a competição por fundos estes não seja tão acirrada, produz seu contrário: ao racionamento de quantidade no mercado legal, responde o mercado negro atendendo uma demanda residual disposta a pagar preço mais elevado.

Fim das Coligações nas Eleições Proporcionais

Como em todo travestimento, nem tudo é disfarce ou empulhação: o fim das coligações nas eleições proporcionais é, decididamente, uma boa idéia.

As coligações partidárias em eleições proporcionais ferem o direito de propriedade do eleitor, no ato de transferência do mandato de defesa de uma agenda de interesse ao seu representante legislativo, sacramentado através do mecanismo do voto.

O direito de propriedade tem diversas dimensões, e uma delas é o direito de escolher, personalissimamente, a quem devo transferi-la. O mecanismo do voto nada mais é do que o rito que permite que o eleitor “transfira a propriedade” de uma agenda particular de interesse ao seu representado, oferecendo-lhe um mandato imperativo para defender esta agenda particularista no âmbito do jogo político coletivo, com o objetivo de transformá-la, ao fim e ao cabo, em escolha pública e em norma positivada. Esta transferência de propriedade dá-se, como no Direito, de modo completo ou de modo condicionado (como na figura do recall)

Quando a manifestação da vontade de transferência de uma agenda de interesses específicos e individuais (voto nominal dado ao candidato do partido A, ou mesmo ao partido A via legenda), realoca-se pela sistemática do sistema proporcional baseado em quocientes eleitorais ao candidato do partido B (que, por vezes, apresentou-se ao longo da fase de campanha como representante de uma agenda diametralmente oposta) esta relação personalíssima se rompe e o direito de propriedade resta prejudicado.

Mas há outras razões de cunho pragmático para condenar as coligações e recomendar sua eliminação.

Sua supressão dispensa reformas em outros institutos mais férteis na produção de conseqüências não pretendidas, tais como a cláusula de barreira. Este é um argumento poderoso, uma vez que o processo político avança não através do consenso, mas da formação de maiorias em torno de mínimos denominadores comuns de reforma. Diante de uma intrincada de regras mergulhada em incerteza e operada por agentes fortemente avessos ao risco, o fim das coligações oferece os mesmos resultados líquidos que um conjunto mais amplo de reformas, com as vantagens de menores custos de transação e de coordenação entre os agentes. Tira-se a máxima eficiência do processo, focando-se na reforma que tem maior efeito neutralizador sobre a necessidade de implementação das demais.

Um exercício econométrico simples com dados das últimas seis eleições proporcionais para a Câmara dos Deputados mostra que, se desconsiderado o efeito das coligações para ordenamento da listas de candidatos e para o cálculo do coeficiente eleitoral, não há partido que obtenha votação nacional abaixo do desempenho mínimo propugnado pela cláusula de barreira no projeto da CCJ. A eliminação das coligações nas eleições proporcionais dispensa o instituto da cláusula de desempenho.

Ademais, este é o incentivo correto para inibir o comportamento free-rider anteriormente visto: o partido-carona fica livre para comportar-se como tal, mas resta logo na largada da competição eleitoral desprovido da expectativa de auferir resultados eleitorais apropriando-se de preferências eleitorais reveladas em favor de outrem. Caso esta seja sua estratégia política exclusiva, o carona tenderá a fundir-se com outra agremiação, resultando em efeito final semelhante ao pretendido com a barreira.

Finalmente, há que considerar que a construção de instituições – sejam econômicas, políticas ou sociais – eficazes e dotadas de algum grau de permanência no tempo é um desafio ingrato, cheio de imperfeições e necessidade de redesenho. Ademais, os instrumentos disponíveis para desenho de tais reformas estão mais próximos do tacape que do computador portátil.

O modelo de Tibergen, muito conhecido dos economistas, já a muito nos ensinou que não há reforma “ótima” disponível no balcão da racionalidade. Há, todavia, um processo de construção ideal de tais instituições: iniciar por amplo diagnóstico dos atributos e características fundadoras do sistema político brasileiro; estabelecer um consenso mínimo acerca dos objetivos divergentes de reforço das dimensões de participação, governabilidade, transparência e responsabilização; definir quais os instrumentos ou institutos devem ser utilizados e; finalmente, calibrá-los com cautela e conservadorismo. É tudo o que não caracteriza este “projeto-travesti”.